به گزارش خبرگزاری حوزه، منظور از رژیم حقوقی دریای خزر، مجموعه مقررات حاکم بر این پهنه آبی و اعمالی است که در ارتباط با صلاحیت دولتهای ساحلی صورت میگیرد. کشتیرانی، ماهیگیری، حفاظت از محیطزیست، بهرهبرداری از منابع معدنی، تعیین حدود صلاحیت دولتها و پرواز بر فراز دریا، اجزای اصلی این رژیم را تشکیل میدهند.
از این رو، بحث درباره خزر صرفاً ناظر بر تعیین سهم کشورها از آب یا بستر دریا نیست، بلکه با مجموعهای به هم پیوسته از مسائل حاکمیتی، اقتصادی، امنیتی و زیستمحیطی سروکار دارد. [۱]
دریاهای بسته و نیمهبسته، به دلیل فقدان اتصال طبیعی مستقیم به آبهای آزاد یا ویژگیهای جغرافیایی خاص، بیش از دیگر پهنههای آبی به توافق دولتهای ساحلی وابستهاند. ماده ۱۲۳ کنوانسیون ۱۹۸۲ حقوق دریاها نیز بر همکاری کشورهای هممرز در زمینه مدیریت، حفاظت، بهرهبرداری از منابع زنده، صیانت از محیطزیست و پژوهشهای علمی تأکید میکند. در نتیجه، درمورد خزر نیز قواعد عام حقوق بینالملل در کنار قراردادها، عرفها و توافقهای خاص دولتهای ساحلی اهمیت مییابند؛ زیرا نظام حقوقی این دریا عمدتاً در بستر تعامل و توافق کشورهای منطقه شکل گرفته است. [۲]
وضعیت خزر در معاهدات گلستان، ترکمانچای و آخال
تاریخ معاصر رژیم حقوقی خزر با پیامدهای جنگهای ایران و روس در دوره قاجار پیوندی عمیق دارد. عهدنامه گلستان که در سال ۱۸۱۳ میلادی (۱۱۹۲ شمسی) منعقد شد، بخشهای وسیعی از سرزمینهای شمالی ایران در قفقاز را از حاکمیت ملی جدا کرد. این جدایی صرفاً یک خسارت ارضی نبود، بلکه پیامدی مستقیم بر موقعیت دریایی ایران نیز داشت؛ زیرا واگذاری ایالات و شهرهای ساحلی، به معنای تقلیل دسترسی ایران به کرانههای خزر بود. برآورد شده است که ایران با این معاهده بیش از ۱۳۶۰ کیلومتر از خطوط ساحلی خود در خزر ـ شامل بخش عمده ساحل کنونی جمهوری آذربایجان و سواحل داغستان ـ را از دست داد. [۳] در فصل پنجم عهدنامه گلستان، حق کشتیرانی تجاری دو طرف در خزر به رسمیت شناخته شد؛ اما امتیاز نگهداری و تردد کشتیهای جنگی عملاً به روسیه اختصاص یافت. این وضعیت در فصل هشتم عهدنامه ترکمانچای نیز با صراحت بیشتری تثبیت شد. بر اساس آن، کشتیهای تجاری ایران و روسیه حق رفتوآمد در خزر و استفاده از کمکهای متقابل در زمان حادثه را داشتند؛ ولی حق داشتن ناوگان جنگی در دریای خزر منحصراً در اختیار روسیه قرار گرفت. این محرومیت نظامی، ظرفیت ایران برای حفاظت از سواحل شمالی خود را به شدت محدود کرد و زمینه را برای ناامنیهای ساحلی، از جمله یورش ترکمنها به نواحی گرگان و مازندران، فراهم ساخت. [۴]
تکمیل این روند با معاهده آخال در سال ۱۸۸۱ میلادی (۱۲۶۰ شمسی) و سپس توافقهای مرزی و تبادل سرزمینی ایران و روسیه در ۱۸۹۳ میلادی (۱۲۷۲ شمسی) رخ داد. در پی این تحولات، روسیه بر بخش گستردهای از سواحل شرقی خزر نیز مسلط شد و عملاً این دریا را از شمال، شرق و غرب دربر گرفت. [۵] بنابراین، تضعیف موقعیت ایران در خزر تنها پیامد یک قرارداد نبود، بلکه حاصل زنجیرهای از شکستهای نظامی و تحمیلهای ارضی بود که نسبت قدرت و طول سواحل دو کشور را به نفع روسیه دگرگون ساخت.
معاهدات ۱۹۲۱ و ۱۹۴۰
پس از انقلاب ۱۹۱۷ روسیه و تغییر بنیادین مناسبات ایران و همسایه شمالی، قرارداد ۱۹۲۱ (۱۲۹۹ شمسی) ایران و اتحاد جماهیر شوروی منعقد شد. اهمیت اصلی این قرارداد در لغو امتیازهای نابرابر دوره روسیه تزاری بود. اتحاد شوروی از جزیره آشوراده و دیگر جزایر واقع در سواحل استرآباد صرفنظر کرد و حق ایران برای داشتن نیروی دریایی در خزر به رسمیت شناخته شد. فصل یازدهم قرارداد تصریح میکرد که فصل هشتم عهدنامه ترکمانچای، که حق داشتن بحریه را از ایران سلب کرده بود، از اعتبار ساقط است و دو کشور از زمان انعقاد معاهده، بالسویه حق کشتیرانی زیر پرچم خود در خزر خواهند داشت. [۶]
معاهده بازرگانی و دریانوردی ۱۹۴۰ (۱۳۱۹ شمسی) نیز جزئیات بیشتری درباره کشتیرانی، ماهیگیری، امور بهداشتی کشتیها و رفتار متقابل در بنادر تعیین کرد. در فصول ۱۲ تا ۱۶ این معاهده، اصل برابری رفتار با کشتیهای دارای پرچم ایران و شوروی مورد تأکید قرار گرفت. همچنین، برای هر کشور یک منطقه انحصاری ماهیگیری تا ۱۰ مایل دریایی در امتداد ساحل در نظر گرفته شد و ماهیگیری و کشتیرانی در ماورای آن، در چارچوب حقوق مشترک طرفین قابل انجام بود. [۷]
با وجود این، معاهدات ۱۹۲۱ و ۱۹۴۰ هیچگاه دریای خزر را میان ایران و شوروی تقسیم نکردند؛ نه خط مرزی دریایی تعیین شد و نه بستر و زیربستر دریا میان دو طرف تحدید حدود گردید. روح حاکم بر این معاهدات، استفاده مشترک دو کشور از دریای خزر بود، نه مالکیت مشاع به معنای دقیق حقوق خصوصی یا تقسیم مساوی قلمرو. هر یک از طرفین، بدون نیاز به اخذ اجازه از طرف مقابل، امکان استفاده از دریا را داشتند؛ هرچند در عمل، برخورداری از منابع تابع ظرفیتهای اقتصادی، فناورانه و دریایی هر کشور بود. [۸]
تقسیمات داخلی شوروی برای اداره حوزههای ماهیگیری جمهوریهای ساحلی نیز ماهیتی اداری داشت و نمیتوان آن را مبنای تقسیم بینالمللی خزر دانست. همچنین خط فرضی «آستارا ـ حسینقلی»، مرز دریایی میان ایران و شوروی محسوب نمیشد؛ بلکه این خط در موافقتنامه ۱۹۶۴ میلادی (۱۳۴۳ شمسی) صرفاً برای تعیین محدوده پرواز و کنترل اطلاعات هوایی به کار رفت و بس. [۹]
نقد تصور «سهم پنجاه درصدی»
یکی از برداشتهای رایج در سالهای پس از فروپاشی شوروی، ادعای برخورداری ایران از ۵۰ درصد دریای خزر در دوره پیشین بوده است. مبنای این استدلال آن بود که خزر میان دو کشور ایران و شوروی قرار داشته و بنابراین باید بهطور مساوی میان آنها تقسیم شده باشد. اما بدون هیچگونه تردیدی، این ادعا هم با جغرافیای خزر و هم با متن معاهدات موجود سازگاری ندارد.
نخست آنکه، ایران هرگز نیمی از سواحل خزر را در اختیار نداشت. بخش عمده طول ساحل، در قلمرو روسیه تزاری و سپس اتحاد جماهیر شوروی قرار داشت و ساحل ایران تنها در کرانه جنوبی امتداد مییافت. به تعبیری، تصور تقسیم ۵۰ ـ ۵۰ بدون توجه به نقشه و نسبت واقعی سواحل، استدلالی سادهانگارانه است؛ زیرا حدود ۸۵ درصد از ساحل در اختیار شوروی و تنها نزدیک به ۱۵ درصد در اختیار ایران بود. [۱۰]
دوم آنکه، قراردادهای ۱۹۲۱ و ۱۹۴۰ درباره کشتیرانی، ماهیگیری و استفاده مشترک از دریا سخن گفتهاند و در آنها هیچ مبنایی برای تحدید حدود، تقسیم آبها، بستر، زیربستر یا اختصاص ۵۰ درصد از پهنه خزر به ایران وجود ندارد. [۱۱] «مشترک بودن» در این معاهدات به معنای اشتراک در حق استفاده بوده است، نه برابری عددی در مالکیت یا قلمرو. این تمایز، برای تحلیل دقیق وضعیت حقوقی خزر اهمیتی اساسی دارد.
نکته قابل توجه دیگر اینکه فروپاشی اتحاد جماهیر شوروی در سال ۱۹۹۱ (۱۳۷۰ شمسی) تغییری در طول ساحل ایران ایجاد نکرد. جمهوریهای ساحلی جدید، در سرزمینهای پیشین شوروی شکل گرفتند و دسترسیهای ساحلی آن دولت را به ارث بردند. از این منظر، ظهور جمهوری آذربایجان، ترکمنستان و قزاقستان نه ناشی از جابهجایی قلمرو ایران، بلکه نتیجه تجزیه کشوری بود که پیشتر بخش اعظم ساحل خزر را در اختیار داشت. [۱۲]
فروپاشی شوروی و مسئله جانشینی کشورها
فروپاشی شوروی، ساختار دوجانبه پیشین را به ساختاری پنججانبه تبدیل کرد و ضرورت تعریف مجدد رژیم حقوقی خزر را پدید آورد. پرسش اصلی آن بود که آیا جمهوریهای جدید ساحلی، در برابر معاهدات پیشین ایران و شوروی تعهدی دارند یا خیر؟ در حقوق بینالملل، معاهدات مرزی و تعهدات مربوط به قلمرو از ثبات ویژهای برخوردارند. کنوانسیون ۱۹۷۸ وین درباره جانشینی دولتها در مورد معاهدات نیز بر استمرار اعتبار معاهدات مرزی و حقوق و تکالیف ناشی از آنها تأکید دارد. همچنین، هنگام تجزیه یک کشور، تعهدات آن نسبت به سرزمینهای واقع در قلمرو دولتهای جانشین، در اصل معتبر باقی میماند. [۱۳]
کشورهای تازهاستقلالیافته در بیانیه آلماتی در ۲۱ سپتامبر ۱۹۹۱ (۳۰ شهریور ۱۳۷۰) پایبندی خود به تعهدات اتحاد شوروی را اعلام کردند. با این حال، از میانه دهه ۱۹۹۰ (دهه هفتاد شمسی) و همزمان با برجسته شدن ذخایر نفت و گاز خزر، برخی از این دولتها مسیر دیگری در پیش گرفتند و با انعقاد قراردادهای نفتی با شرکتهای خارجی، عملاً رژیم پیشین را برای پاسخ به منافع جدید کافی ندانستند. [۱۴] اختلافات عمده درباره خزر نیز از سال ۱۹۹۴ (۱۳۷۳ ـ ۱۳۷۴) در پی تغییر فضای سیاسی و افزایش اهمیت اقتصادی منابع هیدروکربنی، شدت گرفت. [۱۵]
در این مرحله، الگوهای متعددی برای تنظیم وضعیت خزر مطرح شد: رژیم تقسیم و مشاع، تقسیم بر پایه خط میانه، تقسیم متناسب با طول ساحل، تقسیم بر مبنای کانونهای هندسی دریا و تقسیم مساوی به پنج بخش ۲۰ درصدی. [۱۶] هر یک از این پیشنهادها، آثار متفاوتی بر منافع کشورهای ساحلی داشت. برای مثال، روش تقسیم متناسب با خط ساحل، سهم ایران را در حدود ۱۳ درصد قرار میداد؛ درحالیکه قزاقستان، روسیه، ترکمنستان و جمهوری آذربایجان به ترتیب سهمهای بیشتری به دست میآوردند. [۱۷]
ایران در آغاز بر استفاده مشترک و تداوم اصول قراردادهای ۱۹۲۱ و ۱۹۴۰ تأکید داشت و سپس، در صورت پذیرش تقسیم، بر ضرورت سهم مساوی و توافق همه کشورهای ساحلی پافشاری کرد. در مقابل، آذربایجان بیشتر از تقسیم به بخشهای ملی دفاع میکرد؛ روسیه در نهایت از تقسیم بستر بر اساس خط میانه، همراه با حفظ استفاده مشترک از سطح آب، حمایت کرد؛ ترکمنستان و قزاقستان نیز متناسب با تحولات سیاسی و منافع انرژی خود، مواضع متغیری اتخاذ کردند، اما قزاقستان بهطور عمده از تقسیم دریای خزر مطابق با کنوانسیون ۱۹۸۲ حقوق دریاها سخن میگفت و ترکمنستان عمدتاً رژیم «تقسیم و مشاع» (۴۵ مایل انحصار ملی و استفاده مشاع از ماوراء آن با نظارت یک نهاد منطقهای) را پیشنهاد میداد. [۱۸]
تقسیم برابر ۲۰ درصدی، اگرچه در ادبیات سیاسی و رسانهای ایران فراگیر شد، از لحاظ جغرافیایی و حقوقی با دشواریهای جدی روبهرو بود. شکل نامتقارن خزر و تفاوت چشمگیر طول سواحل، امکان ترسیم پنج بخش کاملاً برابر و در عین حال منصفانه را محدود میکند. [۱۹] از این رو، الگوی تقسیم و مشاع (یعنی اعمال صلاحیت ملی در مناطق نزدیک ساحل و حفظ استفاده مشترک در بخشهای میانی) واقعبینانهتر از دوگانه ساده «مشاع کامل» یا «تقسیم کامل» و سایر روشها به نظر میرسید.
کنوانسیون آکتائو؛ چارچوبی نوین با مسائل حلنشده
پس از سالها مذاکره، پنج کشور ساحلی در ۱۲ اوت ۲۰۱۸ (۲۱ مرداد ۱۳۹۷) کنوانسیون وضعیت حقوقی دریای خزر را در شهر آکتائو قزاقستان امضا کردند. این کنوانسیون اقدامی مهم برای خروج خزر از وضعیت مبهم حقوقی پس از فروپاشی شوروی بود و رژیمی ویژه برای این دریا طراحی کرد؛ رژیمی که از برخی مفاهیم حقوق بینالملل دریاها، مانند خط مبدأ و آبهای سرزمینی، بهره میگیرد؛ اما به سبب ویژگیهای جغرافیایی و سیاسی خزر، کاملاً منطبق بر نظام حقوق دریاهای آزاد نیست. [۲۰]
کنوانسیون آکتائو چهار منطقه دریایی را پیشبینی میکند: «آبهای داخلی»، «آبهای سرزمینی»، «منطقه ماهیگیری» و «پهنه دریایی مشترک». [۲۱] این ساختار نشان میدهد که مبنای کنوانسیون، ترکیبی از صلاحیت ملی نزدیک به ساحل و بهرهبرداری مشترک در مناطق فراتر از آن است. با این وجود، به دلیل آنکه خطوط مبدأ مستقیم هنوز با توافق همه دولتهای ساحلی تعیین نشدهاند، امکان محاسبه دقیق سهم کشورها از سطح و ستون آب خزر وجود ندارد. افزون بر این، کنوانسیون ترتیبات نهایی تحدید حدود بستر و زیربستر دریا را مشخص نکرده و این موضوع را به توافقهای بعدی دولتهای ذیربط واگذار کرده است. [۲۲]
لازم به توضیح است که مسئله خط مبدأ مستقیم برای ایران اهمیت ویژه دارد. ویژگی ساحل جنوبی خزر، ایران را در موقعیتی قرار میدهد که استفاده صرف از روشهای معمول ممکن است به کاهش نسبی فضای دریایی آن بینجامد. در جریان مذاکرات، ایران توانست امتیازی مهم به دست آورد: جزء سوم بند ۴ ماده ۱ کنوانسیون مقرر میدارد که اگر شکل ساحل یک کشور را در تعیین آبهای داخلیاش «آشکارا در وضعیت نامساعد» قرار دهد، این وضعیت باید در روش ترسیم خطوط مبدأ مستقیم لحاظ شود. [۲۳]بنابراین، ارزیابی نهایی از آثار کنوانسیون برای ایران، به نتیجه مذاکرات آینده درباره شیوه تعیین خطوط مبدأ وابسته است.
از سوی دیگر، ماده ۷ کنوانسیون اهمیت راهبردی خطوط مبدأ را دوچندان میکند؛ زیرا حد خارجی آبهای سرزمینی که بر پایه این خطوط محاسبه میشود، مرز دولتی تلقی خواهد شد. [۲۴] در نتیجه، مسئله خط مبدأ صرفاً یک موضوع فنی یا نقشهنگارانه نیست، بلکه مستقیماً با حدود صلاحیت، امنیت، منابع و منافع بلندمدت ایران در خزر پیوند دارد.
جمعبندی
تحول رژیم حقوقی دریای خزر را باید از چشمانداز تاریخی، جغرافیایی و حقوقی بهصورت توأمان دید. معاهدات گلستان، ترکمانچای و آخال، موقعیت ساحلی ایران را کاهش دادند؛ معاهدات ۱۹۲۱ و ۱۹۴۰ برابری در کشتیرانی و استفاده مشترک را بازگرداندند، اما تقسیم دریا را مقرر نکردند. کنوانسیون آکتائو نیز با پذیرش الگوی ترکیبی صلاحیت ملی و پهنه مشترک، چارچوبی تازه ایجاد کرده است؛ با این حال، تعیین خطوط مبدأ و توافقهای مربوط به بستر و زیربستر، همچنان تعیینکننده آینده منافع ایران در دریای خزر خواهد بود.
پینوشتها
[۱]دهقان، فتحالله (۱۳۸۴). دریای خزر و امنیت ملی، چاپ اول، تهران: مؤسسه فرهنگی هنری بشیر علم و ادب، ص ۱۲۸.
[۲]همان، ص ۱۲۹.
[۳]سیفی، سید جمال (۱۴۰۱). رژیم حقوقی دریای خزر، گذشته، حال و آینده: از طرح جانشینی دولت تا وضع کنوانسیون آکتائو (۲۰۱۸) (قسمت اول: طرح جانشینی دولتها). مجله پژوهشهای حقوقی، دوره بیستویکم، شماره ۴۹، ص ۱۶.
[۴]مفخم پایان، لطفالله (۱۳۷۵). دریای خزر، ترجمه و تحقیق: جعفر خمامیزاده، چاپ اول، رشت: انتشارات هدایت، ص ۲۹۱.
[۵]سیفی، همان، ص ۱۸.
[۶]مفخم پایان، همان، ص ۳۱۳.
[۷]پیشگاهیفرد، زهرا (۱۳۹۷). مقدمهای بر جغرافیای سیاسی دریاها با تأکید بر آبهای ایران، چاپ سوم، تهران: انتشارات دانشگاه تهران، ص ۹۴.
[۸]دهقان، همان، ص ۱۴۱.
[۹]پیشگاهیفرد، همان، ص ۱۰۶.
[۱۰]قبادزاده، ناصر (۱۳۸۳). دریای خزر؛ رژیم حقوقی، مواضع کشورهای ساحلی و حضور آمریکا، چاپ اول، تهران: مرکز بررسیهای استراتژیک، ص ۸۰.
[۱۱]کرمزاده، سیامک و قشلاقی نیگجه، افشین (۱۳۹۹). تحدید حدود خزر با تأکید بر کنوانسیون آکتائو ۲۰۱۸. اقیانوسشناسی، سال یازدهم، شماره ۴۲، ص ۱۱۴.
[۱۲]سیفی، همان، ص ۳۵.
[۱۳]مفخم پایان، همان.
[۱۴]کامران، حسن؛ نامی، محمدحسن؛ جعفری، فرهاد؛ محمدپور، علی و حسینی امینی، حسن (۱۳۸۸). رژیم حقوقی و تحدید حدود دریای خزر. جغرافیا، دوره جدید، سال هفتم، شماره ۲۰ و ۲۱، ص ۹.
[۱۵]کرمزاده و قشلاقی نیگجه، همان.
[۱۶]برای مطالعه بیشتر بنگرید به: پیشگاهیفرد، همان، صص ۱۱۱ و ۱۱۲.
[۱۷]پورشیخیان، علیرضا (۱۳۹۰). رژیم حقوقی دریای خزر: مشاع، تقسیم یا استمرار همکاریهای چندجانبه. چشمانداز جغرافیایی (مطالعات انسانی)، سال ششم، شماره ۱۵، ص ۲۷.
[۱۸]قبادزاده، همان، ص ۶۹؛ همچنین بنگرید به: یزدانپناه درو، کیومرث؛ زارعی، بهادر؛ واثق، محمود و دهقان، فتحالله (۱۳۹۸). سهم ایران از دریای خزر همچنان در هالهای از ابهام. فصلنامه نگرشهای نو در جغرافیای انسانی، سال دوازدهم، شماره ۱، ص ۴۳۱ ـ ۴۳۵.
[۱۹]قبادزاده، همان، ص ۸۲.
[۲۰]سیفی، سید جمال (۱۴۰۱). رژیم حقوقی دریای خزر، گذشته، حال و آینده: از طرح جانشینی دولت تا وضع کنوانسیون آکتائو (۲۰۱۸) (قسمت دوم ـ وضع کنوانسیون آکتائو). مجله پژوهشهای حقوقی، دوره بیستویکم، شماره ۵۰، ص ۳۴.
[۲۱]ر. ک: پایگاه اطلاعرسانی ریاستجمهوری، «کنوانسیون رژیم حقوقی دریای خزر امضا شد / متن کامل کنوانسیون»، شناسه خبر: ۱۰۵۶۴۲، بازیابیشده در ۲۱ مرداد ۱۳۹۷.
[۲۲]کرمزاده و قشلاقی نیگجه، همان، ص ۱۲۲.
[۲۳]پایگاه اطلاعرسانی ریاستجمهوری، همان.
[۲۴]کرمزاده و قشلاقی نیگجه، همان، ص ۱۲۱.
نظر شما